31 Ott peculato

Tra i delitti contro la pubblica amministrazione, il peculato rappresenta una delle fattispecie di maggiore rilievo, in ragione della particolare gravità delle condotte che intende reprimere e della posizione qualificata del soggetto chiamato a risponderne. La norma incriminatrice, contenuta nell’art. 314 del codice penale, sanziona l’abuso del rapporto funzionale che lega il pubblico agente ai beni dei quali abbia il possesso o la disponibilità per ragioni del proprio ufficio o servizio. Il disvalore della condotta non risiede, dunque, nella semplice sottrazione di un bene appartenente alla pubblica amministrazione, ma nell’utilizzazione distorta di una disponibilità che deriva dall’esercizio di una funzione pubblica o di un pubblico servizio. La fattispecie si colloca all’interno di un sistema di tutela che non riguarda esclusivamente l’integrità patrimoniale dell’amministrazione, ma investe anche il corretto esercizio delle funzioni pubbliche, l’imparzialità dell’azione amministrativa e il rapporto di fiducia che deve intercorrere tra istituzioni e cittadini. La disciplina del peculato costituisce, pertanto, uno degli strumenti attraverso i quali l’ordinamento presidia il vincolo di destinazione delle risorse affidate ai soggetti che operano nell’ambito della pubblica amministrazione.

Il fondamento costituzionale di tale tutela può essere individuato, in primo luogo, nell’art. 97 della Costituzione, che impone alla pubblica amministrazione di agire secondo i principi di buon andamento e imparzialità, e nell’art. 98, secondo cui i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione. Questi principi assumono una particolare rilevanza quando il pubblico agente entra in possesso di risorse economiche o beni mobili destinati al perseguimento di finalità istituzionali. La disponibilità di tali risorse non attribuisce, infatti, alcun potere di disposizione per finalità personali, né consente di sovrapporre l’interesse individuale a quello pubblico. Il peculato interviene proprio quando il soggetto, approfittando della relazione funzionale che gli consente di esercitare un potere sul bene, se ne appropria, comportandosi come se ne fosse il legittimo proprietario. La fattispecie tutela quindi una dimensione patrimoniale e, contemporaneamente, una dimensione pubblicistica, strettamente connesse alla corretta gestione delle risorse e all’affidabilità dell’apparato amministrativo.

L’art. 314, primo comma, c.p. stabilisce che il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, il quale, avendo per ragione del proprio ufficio o servizio il possesso o comunque la disponibilità di denaro o di altra cosa mobile altrui, se ne appropria, è punito con la reclusione da quattro a dieci anni e sei mesi. Si tratta di un reato proprio, in quanto la sua commissione presuppone il possesso di una determinata qualifica soggettiva da parte dell’autore. Non è sufficiente, pertanto, che un soggetto si impossessi di un bene appartenente alla pubblica amministrazione: occorre che egli rivesta la qualifica di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio e che la disponibilità del bene trovi la propria origine nelle ragioni dell’ufficio o del servizio esercitato.

La nozione di pubblico ufficiale deve essere ricostruita alla luce dell’art. 357 c.p., che attribuisce tale qualifica a coloro i quali esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa. Per quanto riguarda la funzione amministrativa, assumono rilievo la sua disciplina attraverso norme di diritto pubblico e atti autoritativi, nonché la formazione e manifestazione della volontà della pubblica amministrazione o l’esercizio di poteri autoritativi o certificativi. L’art. 358 c.p. definisce invece incaricati di pubblico servizio coloro i quali, a qualunque titolo, prestano un pubblico servizio, caratterizzato dall’assenza dei poteri tipici della pubblica funzione e dall’esclusione dello svolgimento di semplici mansioni di ordine o di prestazioni meramente materiali.

La qualificazione soggettiva non dipende necessariamente dalla natura pubblica dell’ente presso il quale il soggetto opera, né dalla sussistenza di un rapporto di pubblico impiego. Ciò che rileva è l’attività concretamente svolta e la sua riconducibilità alle categorie individuate dagli artt. 357 e 358 c.p. Il criterio adottato dal legislatore è, dunque, essenzialmente funzionale e impone di verificare le caratteristiche effettive dell’attività esercitata. Ne consegue che anche un soggetto formalmente inserito in un’organizzazione privata può assumere una qualifica pubblicistica nell’esercizio di determinate attività, così come non ogni dipendente di un ente pubblico è automaticamente qualificabile come pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio.

Uno degli elementi maggiormente significativi della fattispecie riguarda la relazione tra il soggetto agente e il bene oggetto di appropriazione. L’art. 314 c.p. non richiede necessariamente un possesso materiale, ma utilizza una formulazione più ampia, facendo riferimento al possesso o comunque alla disponibilità del denaro o della cosa mobile altrui. La previsione consente di ricomprendere anche situazioni nelle quali il pubblico agente, pur non avendo materialmente il bene tra le proprie mani, disponga del potere di esercitare su di esso un controllo giuridicamente rilevante o di determinarne la destinazione.

La nozione di disponibilità può assumere una dimensione materiale oppure giuridica. Nel primo caso, il soggetto esercita un potere di fatto sul bene, derivante dalle mansioni concretamente svolte; nel secondo, dispone della possibilità di compiere atti che incidono sulla destinazione o sul trasferimento del bene, anche attraverso procedure amministrative o contabili. Ciò che accomuna le due ipotesi è la necessità che tale relazione trovi origine nelle ragioni dell’ufficio o del servizio.

Un importante chiarimento sul punto è intervenuto con la sentenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione n. 34036 del 29 maggio 2025, depositata il 16 ottobre 2025, che ha affrontato, tra le altre questioni, la nozione di disponibilità rilevante ai fini del peculato, con riferimento all’attività di un operatore di Poste Italiane addetto alla gestione dei prodotti di risparmio postale. La Corte ha ribadito la rilevanza del collegamento funzionale tra il potere esercitato sul bene e l’attività di ufficio o di servizio, precisando che la disponibilità non deve necessariamente derivare da una formale attribuzione di competenze, potendo trovare origine anche nell’esercizio concreto delle funzioni. Non è invece sufficiente una disponibilità meramente occasionale, fortuita o casuale.

La pronuncia assume particolare importanza perché conferma che l’accertamento del presupposto del possesso o della disponibilità non può esaurirsi nella verifica delle attribuzioni formali del dipendente, ma deve estendersi all’organizzazione concreta dell’attività e ai poteri effettivamente esercitati. Al tempo stesso, non qualsiasi possibilità materiale di entrare in contatto con un bene pubblico può integrare il presupposto del peculato. È necessario che il potere esercitato sia qualificato dal rapporto funzionale con l’ufficio o il servizio.

Un’ulteriore precisazione riguarda le procedure di spesa pubblica, nelle quali può esistere una distinzione tra il momento deliberativo e quello meramente esecutivo. La disponibilità giuridica del denaro non può essere automaticamente riconosciuta a chiunque partecipi materialmente alla procedura di pagamento. Occorre verificare se il soggetto abbia effettivamente il potere di incidere sulla destinazione delle risorse oppure svolga un’attività meramente esecutiva, priva di autonomia dispositiva. La distinzione tra il semplice maneggio materiale del denaro e il potere giuridico di disporne assume, pertanto, un’importanza decisiva nella ricostruzione della fattispecie.

Il nucleo della condotta punita dall’art. 314 c.p. è rappresentato dall’appropriazione, vale a dire dal comportamento attraverso il quale il soggetto agente esercita sul bene poteri incompatibili con il titolo in forza del quale ne aveva acquisito la disponibilità. L’appropriazione si manifesta quando il pubblico agente interrompe il rapporto di destinazione che lega il bene all’attività istituzionale e si comporta nei confronti dello stesso come titolare di un autonomo potere di disposizione, orientandolo al soddisfacimento di un interesse proprio o di terzi.

Non è indispensabile che il bene venga materialmente sottratto dai locali dell’amministrazione o trasferito nella disponibilità fisica dell’agente. L’appropriazione può realizzarsi anche attraverso operazioni contabili, trasferimenti di somme, disposizioni bancarie o altri atti che consentano al soggetto di esercitare un potere di fatto o giuridico incompatibile con la funzione originaria del bene. In questa prospettiva, assumono rilievo anche le condotte attraverso le quali il denaro viene destinato a finalità esclusivamente private, pur rimanendo formalmente inserito nei circuiti contabili dell’ente.

Dal punto di vista dell’elemento soggettivo, il peculato è caratterizzato dal dolo generico. È necessario che l’agente sia consapevole della disponibilità qualificata del bene e voglia appropriarsene, esercitando su di esso un potere incompatibile con il titolo della detenzione o della disponibilità. Non è invece richiesto un particolare fine di profitto, né la dimostrazione che l’agente abbia conseguito un effettivo vantaggio economico personale. L’appropriazione può essere realizzata anche nell’interesse di un terzo, purché sussistano gli elementi oggettivi e soggettivi della fattispecie.

Occorre tuttavia distinguere l’appropriazione dalla semplice irregolarità amministrativa, dall’inosservanza di procedure interne o dall’utilizzazione non corretta delle risorse. Non ogni violazione delle regole che disciplinano la gestione dei beni pubblici assume automaticamente rilevanza penale. Per la configurabilità del peculato deve essere dimostrata una vera e propria condotta appropriativa, accompagnata dalla consapevolezza e volontà di realizzarla. La distinzione è particolarmente importante per evitare che la responsabilità penale venga fatta discendere dalla sola violazione di obblighi organizzativi o contabili, senza un’effettiva verifica degli elementi costitutivi del delitto.

L’art. 314, secondo comma, c.p. disciplina una forma attenuata di peculato, comunemente definita peculato d’uso. La disposizione prevede che si applichi la pena della reclusione da sei mesi a tre anni quando il colpevole abbia agito al solo scopo di fare un uso momentaneo della cosa e questa, dopo l’uso momentaneo, sia stata immediatamente restituita.

La previsione si differenzia sensibilmente dall’ipotesi ordinaria, perché la condotta non determina una definitiva appropriazione del bene né la soppressione del vincolo di destinazione pubblicistica. Il soggetto utilizza temporaneamente una cosa mobile della quale ha la disponibilità per ragioni dell’ufficio o del servizio, con l’intenzione, presente sin dall’inizio, di restituirla immediatamente dopo l’utilizzazione.

I requisiti richiesti dalla norma sono particolarmente rigorosi. Non è sufficiente che il bene venga successivamente restituito: occorre che l’agente abbia agito sin dall’origine con il solo scopo di un uso momentaneo e che la restituzione avvenga immediatamente dopo la cessazione dell’utilizzo. Una restituzione tardiva, oppure conseguente all’intervento dell’autorità o alla scoperta della condotta, non consente di ricondurre automaticamente il fatto alla fattispecie attenuata.

Un aspetto particolarmente importante riguarda l’oggetto materiale del reato. La giurisprudenza ha chiarito che il peculato d’uso non è configurabile quando la condotta abbia a oggetto denaro, in ragione della sua natura fungibile. Il secondo comma dell’art. 314 c.p. fa infatti riferimento all’uso momentaneo della cosa e alla restituzione della medesima, non essendo sufficiente la successiva restituzione di una somma equivalente. Sul punto è significativa la sentenza della Corte di cassazione, Sezione VI penale, n. 4520 del 23 ottobre 2024, depositata il 4 febbraio 2025, relativa all’indebito utilizzo di una scheda telefonica il cui costo era stato posto a carico dell’ente.

La corretta individuazione dei confini applicativi dell’art. 314 c.p. richiede inoltre di distinguere il peculato da altre fattispecie che possono presentare elementi apparentemente simili, ma che si fondano su presupposti differenti. Una prima distinzione riguarda il rapporto tra peculato e appropriazione indebita, prevista dall’art. 646 c.p. Quest’ultima è un reato comune, configurabile a carico di chiunque si appropri di denaro o di una cosa mobile altrui di cui abbia, a qualsiasi titolo, il possesso, al fine di procurare a sé o ad altri un ingiusto profitto. Nel peculato, invece, la condotta appropriativa assume rilevanza in ragione della qualifica pubblicistica del soggetto e del rapporto funzionale tra l’ufficio o il servizio e la disponibilità del bene. La differenza non riguarda quindi soltanto la qualità dell’autore, ma anche il particolare titolo in forza del quale il bene si trova nella sua disponibilità.

Altrettanto importante è la distinzione rispetto alla truffa aggravata ai sensi dell’art. 61, n. 9, c.p., quando il fatto sia commesso con abuso dei poteri o con violazione dei doveri inerenti a una pubblica funzione o a un pubblico servizio. Il criterio distintivo è rappresentato dalle modalità attraverso le quali il soggetto acquisisce la disponibilità del bene. Nel peculato, il pubblico agente dispone già del denaro o della cosa mobile per ragioni dell’ufficio o del servizio e successivamente se ne appropria. Nella truffa, invece, il possesso o la disponibilità del bene vengono acquisiti attraverso artifici o raggiri, mediante i quali l’agente induce in errore la persona che dispone del patrimonio.

Una terza fattispecie da considerare è quella prevista dall’art. 316 c.p., relativa al peculato mediante profitto dell’errore altrui. La norma punisce il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che, nell’esercizio delle proprie funzioni o del servizio, approfittando dell’errore altrui, riceve o ritiene indebitamente, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità. In questo caso il presupposto della condotta non è necessariamente una disponibilità qualificata del bene già acquisita per ragioni dell’ufficio, ma l’approfittamento di una situazione di errore nella quale si trova un altro soggetto. La differenza rispetto al peculato ordinario risiede quindi nella specifica modalità attraverso la quale viene realizzata l’indebita acquisizione dell’utilità.

La disciplina del peculato deve essere oggi esaminata anche alla luce delle importanti modifiche intervenute nel 2024 nell’ambito dei delitti contro la pubblica amministrazione. In particolare, il decreto-legge 4 luglio 2024, n. 92, convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 2024, n. 112, ha introdotto nel codice penale l’art. 314-bis, rubricato «Indebita destinazione di denaro o cose mobili».

La nuova disposizione punisce, fuori dai casi previsti dall’art. 314 c.p., il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che, avendo per ragione del proprio ufficio o servizio il possesso o comunque la disponibilità di denaro o di altra cosa mobile altrui, li destina a un uso diverso da quello previsto da specifiche disposizioni di legge o da atti aventi forza di legge dai quali non residuano margini di discrezionalità, procurando intenzionalmente a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale oppure ad altri un danno ingiusto. La pena prevista è la reclusione da sei mesi a tre anni, elevata da sei mesi a quattro anni quando il fatto offende gli interessi finanziari dell’Unione europea e il vantaggio patrimoniale o il danno ingiusto supera centomila euro.

L’introduzione dell’art. 314-bis si inserisce in un quadro normativo più ampio, nel quale assume particolare rilievo anche la legge 9 agosto 2024, n. 114, che ha abrogato il delitto di abuso d’ufficio previsto dall’art. 323 c.p. La nuova fattispecie di indebita destinazione risponde all’esigenza di disciplinare alcune condotte di gestione distorta delle risorse pubbliche che, pur non integrando una vera e propria appropriazione, possono determinare un’alterazione penalmente rilevante della loro destinazione.

Il rapporto tra le due disposizioni è particolarmente delicato. L’incipit dell’art. 314-bis, attraverso la formula «fuori dei casi previsti dall’articolo 314», chiarisce che la nuova fattispecie ha carattere residuale rispetto al peculato. Quando il pubblico agente sottrae definitivamente una risorsa alla sua destinazione pubblica, orientandola al soddisfacimento di interessi privati, la condotta può continuare a integrare il peculato per appropriazione. Diversamente, quando il bene viene destinato a un uso diverso da quello normativamente previsto, senza che ricorrano gli elementi dell’appropriazione, può trovare applicazione l’art. 314-bis, purché sussistano tutti gli ult